Nuevo Sistema Previsional Peruano: Análisis y comentarios de sus principales cambios
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A través de la Ley N.° 32123 (en adelante, la Ley), publicada el 24/09/2024, se crea el Sistema Previsional Peruano (en adelante, el Sistema), que incorpora el SPP y el SNP, con la finalidad de garantizar la protección previsional de todos los ciudadanos tengan o no vínculo laboral. Las disposiciones de la Ley se aplican a todas las personas mayores de edad, afiliadas o no al SPP o al SNP, siempre que cumplan con los requisitos o condiciones establecidos en cada uno de estos regímenes.
A pesar de que con el actual Sistema se busca, entre otros objetivos, garantizar una pensión mínima, propiciar una mayor competencia entre entidades administradoras y establecer lineamientos uniformes para reducir la complejidad estructural y normativa, existen todavía muchos aspectos que quedan pendientes de mayor atención y/o precisión. En el presente artículo analizaremos los principales cambios introducidos con este nuevo sistema y los puntos pendientes.
Introducción
Desde una perspectiva social, uno de los principales retos de todo Estado es garantizar que sus ciudadanos cuenten con un sistema de protección integral en salud y que gocen de una pensión suficiente en orden a las diferentes contingencias que puedan presentarse (invalidez, vejez, etc.). En cuanto al último aspecto, el otorgamiento de una pensión es un derecho fundamental que obliga a los poderes públicos proporcionar las prestaciones adecuadas para satisfacer las necesidades vitales de los afiliados.
Actualmente, el sistema previsional peruano está constituido por dos regímenes principales: el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), regulado por el Decreto Ley N.° 19990, y el Sistema Privado de Pensiones (SPP). El primero es administrado por el Estado a través de la Oficina de Normalización Previsional (ONP), mientras que el segundo es administrado por entidades privadas denominadas Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP).
Ambos sistemas ya tienen varios años de funcionamiento, lo que nos ha permitido evaluar con detenimiento las bondades y deficiencias de cada uno al detalle. En el caso del SNP, además de otorgar una pensión muy baja (claramente insuficiente para cubrir las necesidades básicas de una persona) y ser necesaria una cantidad mínima de años de aportación (actualmente 10 años), resulta claro que este sistema de reparto es deficitario, afectando la capacidad de gasto público para atender requerimientos inmediatos y futuros. Por otro lado, el SPP ha sido objeto de constantes críticas por el tratamiento de las comisiones (que se cobran sin importar si los fondos aumentan o disminuyen su valor), la reducida competencia entre entidades administradoras y la rigidez en los procesos de traslado (como la imposibilidad de que los afiliados se trasladen del SPP al SNP).
Frente a estas deficiencias, siempre ha sido de interés de los ciudadanos la reforma del sistema de pensiones, que vele por una protección equitativa a favor de los afiliados y sujeta a una estructura sostenible. En este artículo se analizará los cambios que generará la reciente creación del Sistema Previsional Peruano.
1.- Finalidad y estructura del Sistema Previsional Peruano
A través de la Ley N.° 32123 (en adelante, la Ley), publicada el 24/09/2024, se crea el Sistema Previsional Peruano (en adelante, el Sistema), que incorpora el SPP y el SNP, con la finalidad de garantizar la protección previsional de todos los ciudadanos tengan o no vínculo laboral. De esta manera, se busca garantizar la conformación de un sistema previsional único, universal, igualitario, inclusivo e integrado en una estructura multipilar, bajo la administración pública y privada; y el pago de una pensión mínima a sus afiliados.
Las disposiciones de la Ley se aplican a todas las personas mayores de edad, afiliadas o no al SPP o al SNP, siempre que cumplan con los requisitos o condiciones establecidos en cada uno de estos regímenes.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley, el Sistema Previsional Peruano se sustenta en cuatro pilares:
2.- Principales modificaciones
- Cuentas nocionales
El Poder Ejecutivo implementará de forma progresiva un régimen de cuotas nocionales fiscalmente sostenible a fin de que cada afiliado del SNP acceda a una pensión determinada según lo aportado, el cual reemplazaría a las actuales prestaciones del SNP e incluiría a todas las modalidades de pensiones que otorga.
- Aportación obligatoria a cargo de los empleadores y trabajadores independientes
El Poder Ejecutivo realizará un estudio y posteriormente una propuesta legislativa para la incorporación de un porcentaje de aporte obligatorio de parte de los empleadores para cada trabajador tanto del SNP como del SPP.
Por otro lado, a los trabajadores independientes afiliados al Sistema que perciban ingresos que constituyan rentas de cuarta categoría o quinta categoría se les aplicará una tasa de aporte obligatorio. Dicha tasa se aplicará de forma gradual a partir del primero de enero del tercer año posterior a la entrada en vigor de la Ley, aplicándose durante dicho año una tasa de 2%, la cual se incrementará en un punto porcentual cada dos años hasta un máximo de 5%. La citada tasa se aplicará sobre los ingresos percibidos de cada recibo por honorario emitido por el trabajador independiente. Asimismo, las personas, empresas y entidades obligadas a llevar contabilidad están obligadas a retener estos aportes, siendo el agente retenedor solidariamente responsable por los aportes no pagados y las obligaciones derivadas de ellos.
- Unidad de aporte
La unidad de aporte equivale a un mes de aporte en el sistema. Esta será definida mediante decreto supremo refrendado por el MEF.
La unidad de aporte considera, para el trabajador dependiente, los periodos de aportaciones en meses, semanas o días que presten o hayan prestado servicios efectivos que generen la obligación de abonar las aportaciones.
En el caso de los aportes del trabajador independiente y los aportes voluntarios con fin previsional que realice cualquier afiliado, la unidad de aporte se define en función de la remuneración mensual asegurable o pensionable que, en ningún caso, es inferior a una remuneración mínima vital (RMV), pudiéndose efectuar pagos fraccionados.
- Edad de jubilación
La edad de jubilación se fija en 65 años para hombres y mujeres.
El requisito de edad para acceder a una pensión adelantada, anticipada ordinaria o anticipada por desempleo, cuando corresponda, es a partir de los 55 años, manteniéndose los demás requisitos establecidos para cada régimen especial.
- Traslado del SPP al SNP
Ahora será posible que las personas afiliadas del SPP pueden trasladarse al SNP en cualquier momento, siempre que transfieran el 100% de su CIC de aportes obligatorios con fin previsional, en función de las unidades de aporte que representen, y el valor del Bono de Reconocimiento o el Título de Bono de Reconocimiento, de ser el caso, libre de aportes voluntarios sin fin previsional.
En el caso de que una persona afiliada al SPP regrese al SNP, su pensión se calcula tomando todos los aportes realizados tanto al SNP como al SPP al momento de la jubilación.
- Administración de fondos
El SNP es un régimen de repartos, estando la ONP a cargo de su administración. En cambio, el SPP es un régimen de capitalización individual que es administrado por Las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y las empresas del sistema financiero (ESF) establecidas en los literales A, C y D del artículo 16 de la Ley N.° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros.
- Prohibición de retiros
A partir de la entrada en vigor de la Ley, queda prohibido el retiro total o parcial de los fondos acumulados en las cuentas individuales de aportes obligatorios por parte de los afiliados del SPP a excepción de lo estipulado en el artículo 40 y 42-A del T.U.O. de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo N.° 054-97-EF (referidos al pago de la cuota inicial para la compra de un primer inmueble y amortizar un crédito hipotecario y por situaciones de enfermedad terminal).
A partir de la entrada en vigor de la Ley, queda prohibido el retiro total o parcial de los fondos acumulados en las cuentas individuales de aportes obligatorios por parte de los afiliados del SPP a excepción de lo estipulado en el artículo 40 y 42-A del T.U.O. de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo N.° 054-97-EF (referidos al pago de la cuota inicial para la compra de un primer inmueble y amortizar un crédito hipotecario y por situaciones de enfermedad terminal).
- Beneficiarios de una pensión mínima
De acuerdo con los lineamientos del Pilar semicontributivo, tienen derecho a percibir la pensión mínima todos los aportantes en edad de jubilación que acrediten como mínimo un número de unidades de aporte efectivas sean aportes obligatorios, voluntarios con fin provisional o aportes complementarios al momento de la jubilación. Dichos aportes serán definidos mediante el reglamento de la Ley.
- Afiliación obligatoria
Conforme a los parámetros fijados para el Pilar contributivo, a partir de la entrada en vigor de la Ley, los ciudadanos al cumplir los dieciocho años deben afiliarse al Sistema, eligiendo entre el SNP o SPP, en los plazos y procedimientos que serán previstos en el reglamento. De no manifestar su voluntad, son afiliados al SNP.
Las personas que se encuentren afiliadas al SNP o SPP, a la entrada en vigor de la Ley, se consideran afiliadas al nuevo Sistema.
El código de identificación en el Sistema es el número de documento nacional de identidad (DNI).
- Pensión por consumo
Bajo el esquema del Pilar voluntario, se crea el aporte por consumo, que es un aporte complementario de naturaleza previsional, proveniente de los gastos por consumo realizados por los afiliados al Sistema, debidamente sustentados en boletas de venta electrónicas. El aporte por consumo se financia con recursos del tesoro público consignados y autorizados en el presupuesto público de cada año.
El aporte por consumo es intangible e inembargable, no puede ser destinado para otro fin que no sea de carácter previsional y se mantiene en la cuenta del afiliado al Sistema hasta su jubilación. El aporte por consumo será administrado por el SPP, a través de una cuenta especial, que puede estar sujeta al pago de una comisión.
3.- Reglamentación
Para la adecuada aplicación e implementación de la Ley, este dispositivo será reglamentado en un plazo no mayor a ciento ochenta (180) días hábiles contados a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
Conclusión
Durante muchos años se ha discutido qué tipo de ajustes se requieren para garantizar un sistema de pensiones universal, con una mayor cobertura y pensiones suficientes. Se ha podido identificar que son principalmente tres factores los que impiden esta meta: i) la diversidad de regímenes previsionales con sistemas desiguales y con marcos normativos complejos, ii) un nivel bajo de cotización como consecuencia de que un gran sector del mercado laboral es informal, y, iii) los salarios reducidos que perciben muchos trabajadores y que les impide gozar de una pensión suficiente.
Con relación al primero de estos factores, uno de los principales postulados de la Ley es la unificación de los regímenes previsionales. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N.° 050-2004-AI/TC, formula la necesidad de que se produzca una unificación progresiva de los sistemas previsionales, con la finalidad de subsumir en un Sistema de Seguridad Social los criterios de progresividad, solidaridad y justicia social. Con esta reforma se establecen reglas que se sujetan a este marco.
En cuanto al segundo factor, toda reforma del sistema de pensiones debe afrontar el reto de insertar a un mayor sector de la población a la seguridad social, por lo que siempre estuvo en la agenda pública una preocupación por la situación previsional de los prestadores de servicios independientes. Ahora bien, la exigencia de un aporte obligatorio para este grupo de prestadores es una de las medidas más cuestionadas de la reforma al implementarse un sistema de ahorro forzoso. No obstante, si analizamos fríamente las cifras, la participación voluntaria de estos prestadores en un sistema pensionario es significativamente baja y su capacidad de ahorro es limitada, por lo que, si no se hacían los cambios necesarios, en pocos años un gran sector de la población no tendría acceso a ninguna pensión.
Respecto del tercer factor, es evidente que la eficacia del sistema de pensiones depende de la manera cómo se estructura el mercado de trabajo. Naturalmente, en un entorno donde gran parte de los trabajadores no están debidamente capacitados y existen altos índices de informalidad es difícil presagiar que las remuneraciones satisfagan las exigencias mínimas para contar con pensiones adecuadas. Resulta un gran reto del Estado, en colaboración con las empresas, propiciar mecanismos que favorezcan mejores opciones de empleo.
Por otro lado, es importante acotar que la Ley ha previsto medidas de reformulación del Sistema como consecuencia del impacto que pueda generar durante sus primeros años de implementación. En efecto, la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley contempla que el Poder Ejecutivo evaluará cada cinco años el desempeño del Sistema. Esto permitirá, en caso de que resulte necesario, rediseñar la manera cómo se ha concebido el Sistema, a partir de información técnica.
Por lo tanto, si bien la reforma del sistema de pensiones era una preocupación constante para gran parte de la población, con la aprobación de la Ley existe la expectativa de que se produzca una refundación de la seguridad social con bases más sólidas y equitativas. A pesar de que con el actual Sistema se busca, entre otros objetivos, garantizar una pensión mínima, propiciar una mayor competencia entre entidades administradoras y establecer lineamientos uniformes para reducir la complejidad estructural y normativa, existen todavía muchos aspectos que quedan pendientes de mayor atención y/o precisión (como el aporte obligatorio de los empleadores, la inserción de los prestadores de servicios independientes, la pensión por consumo, entre otras). Quizás por vía reglamentaria se cubran varios de estos vacíos. Lo único real es que, en medio de un contexto caracterizado por la falta de dinamismo en la evolución del empleo, con mayor porcentaje de personas desempleadas y con grandes dificultades de los jóvenes para acceder a un empleo digno, los augurios no son nada propicios. Urge prepararnos porque el invierno se acerca.
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